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    水是人类生存和发展不可替代的资源，是经济社会可持续发展的基础，中国的水问题历来为党中央和国务院以及社会各界共同关注。***总书记曾指出：“水是人类生存的生命线，也是农业和整个经济建设的生命线”。在21世纪，人们更加关心中国的水资源能否支持将来16亿人口的食物供应，能否支持社会经济的可持续发展。
    我国是一个缺水型国家，人均水资源不足，时空分布不均，水资源的短缺已经成为制约经济发展和社会进步的重要因素之一，据80年代初水利部对全国水资源的统计，我国年平均的降水总量为6.2万亿M3，除去通过土壤水直接利用于天然生态系统与人工生态系统外，可通过水循环的更新的地表水和地下水为2.8万亿M3.按1997年人口统计，我国人均水资源量为2220M3，预计到2030年时，人均水资源量将降到1760M3.因此，我国未来水资源的形势是严峻的。建立一个完善的水权制度、建立一个节水型社会是解决缺水问题最根本，最有效的战略措施，也是坚持以人为本，树立全面，协调，可持续发展观的必然要求。水利部在2001年开始，先后确定甘肃省张掖市、四川省绵阳市和辽宁省大连市为首批全国节水型社会建设试点，部署开展了节水型社会建设试点工作。2002年8月29*，修改后的新水法出现在人们面前。2003年4月和9月在内蒙古、宁夏两自治区开展水权转让试点工作，为节水型社会的的建设探索新的途径。新的水法为我国更好的管理水资源，节约用水，提供了有力的保障，本文就新水法中的水权问题作些探讨。
    一 水法历史（history of water law）
    中国自古以来都是农业大国，一直依*土地的自然力来种植作物，这种粗放的经营方式受自然条件的影响很大。到西周时期，封建土地制度得以确立，由于地广人稀，人们大都采用休耕的办法来解决这一问题。东周时期，随着人口增加和封建地主对劳动人民的剥削*益加强，土地的稀缺现象*益严重。为了满足人们的需求，施肥和灌溉技术开始应用于农业生产。人工灌溉大体始于春秋后期，人们最先利用井灌，然后引水灌溉。这是在华夏大地上出现的最早的灌溉方式。
    进入战国以后，各地都开渠灌溉。此时，由于人口的急剧膨胀，农业用地的扩大，较先进的渠道引水出现了。其时期，以黄河流域的引黄治邺和秦国的郑国渠最为著名。秦先后统一六国，由于存在时间较短，所以水权制度在该期间发展较慢，但确有水事管理机构的设置。最为著名的为秦朝的蜀郡李冰修建的都江堰水利工程，一直沿用至今，是现在世界上唯一以水利为主题的世界文化遗产。
    西汉时期，为了管理好灌溉工程，节约用水，提高用水效率，减少用水纠纷，制定了一些并不完善的水权法律制度。这是我国历史上最早出现的水权制度，其确定了水的顺序权，首先满足的是统治阶级的用水，其次才是人民的灌溉用水。在此时期中央设立了比较完善的水事管理机构，在太长、少府等官职、部门下设都水官，专门管理水事，从当时用水管理制度里面我们可以看出：统一管理和分级管辖相结合的用水管理原则。
    唐朝是我国封建社会历史上最为强盛，发达，文明程度比较高的朝代，创造了我国历史上许多辉煌成就。其中最为突出的是制定了我国历史上第一部流传下来的较为详细的水事法律制度——《水部式》，（式如“典”“律”一样是法律制度的一种）。在这部法律中记载的水权顺序和西汉时期的水权顺序比较有明显的不同，更趋于平等化，其确定了灌溉用水最先，航运其次，水磨最后，即使是皇家用水也不具有最高的优先权。
    宋，元两朝是我国封建社会由强盛走向衰败的时期，但是宋代的水行政立法，执法十分严格。在宋朝颁布的《农田水利约束》里加强了水的公有性，对盗水，破坏工程等行为作了明确的处罚规定，充分体现了我国古代法律“重刑”的特点。元宋两代的水权制度也大都承袭唐朝，主要体现在《长安志图》中的《用水则例》和《洪堰制度》之中。元代的水事法规主要着眼于微观层次的调控。
    明清时期，随着西方传教士的到来，发达的科学技术传入中国，其中包括水利技术，但是该期间由于封建专制的统治，在水权制度的建设上，虽然也颁布了一些水事制度方面的法律，法规和法令等，都是关于水利工程建设方面的内容，涉及水事制度方面的法律比较少。这时期水权制度的具体内容如下：1.灌溉优先权，继承了唐朝的水权顺序。2.水使用权的限定。3.水使用权的规定。4.水册制。唐至元以来，我国的用水管理模式是“申贴制”，而清明变成了水册制。5.灌溉管理机构。6.水行政民刑不分的特点。由上几点我们可以看出，清明时期的水权制度十分的详细，具有以灌区微观管理和更具有可*作性等前代所不具有的特点。水权可以买卖是明清时期出现的独特现象，其原因在于1.资本主义商品经济的萌芽和发展，为商品经济意识的形成和传播提供了条件。2.清明时期社会结构发生了变化，随着帝国主义军事和经济的侵略，商品经济进一步在中国得到了发展。3.人口的增加、水资源的相对稀缺，使土地和水资源的相对价格也发生了巨大的变化。以上几点，为水权买卖的发展提供了契机。该时期水权交易的制度变迁是一种典型的诱致性制度变迁，（诱致性制度变迁是指一群人在响应由制度不均衡引起的获利机会时所进行的自发变迁）。
    1911年，辛亥革命，打破了中国几千年的封建统治，进入民国时期，民国31年（1942年）制定了《中华民国水利法》这是中国近现代史上制定的第一部全国性水法，该水法大量的借鉴了国外的经验，在我国水立法史上具有重要的意义，当时，制定水法的政府官员大都是留洋回来的有着丰富的水利知识和法律知识的新派人物，如李仪趾，茅以升等。他们把大量国外先进的水事法律制度引入中国并伏诸实践，丰富和完善了中国的水资源，水权法律制度内容。[3]
    改革开放以后，1988年第六届全国人大常委会第二十四次会议通过了《中华人民共和国水法》，这是新中国第一部管理水事活动的基本法。水法的诞生和颁布实施使我国管理水事的活动走上了有法可依的道路，标志着我国水利事业进入了依法制水的新时期。水法颁布以来，我们以水法宣传教育为先导，以建立水法规体系和水行政执法体系为重点，加强水利法制建设。国家先后颁布了《水土保持法》，《水污染防治法》（修订），《纺洪法》和《河道管理条理》（国务院令），《取水许可制度实施办法》等一系列水法律，法规。初步建立了与水法相配套的水法规体系。但是，随着经济社会的发展和自然条件的变化，不管是经济活动，社会活动，还是水资源稀缺程度，都出现了一些新问题，原水法的规定已经不能适应实际的需要，对原水法的修改势在必行。
    我国于2002年8月29*，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了现行新的水法。新水法的颁布，为我国水利事业的可持续发展、水资源的可持续利用和经济社会可持续发展提供了有力的法律保障，是新时期依法治水管水的一个新起点。
    以上为我国由古至今水事立法发展变化的一个概况，我国是一个水事立法发展较早的国家，但迟迟建立不起一个完备的水权制度，其主要原因是我国的水资源的严重稀缺，管理制度的落后等等因素制约了水权管理制度的发展。对水权、水价、水市场的研究，既是水利改革适应社会主义市场经济机制的需要，也是水利行业适应社会发展、体制转型的必然结果。
    二 水权的特征
    水权是物权中的一种，但又不同于一般的物权，具有其明显的特征，主要表现在以下几点：
    1.水权的非排他性。在我国宪法和水法中都明确规定了水资源所有权归国家所有，即全民所有。从法律的层面上看，法律约束下的水权具有无限的排他性，即只能为国家所有，人民所有，这是具有绝对的独占性。但在实践之中，由于我国现行的水权管理体制的诸多问题的存在，地方部门对水的所有权具有实质上的占有。这样导致了我国水资源优化配置的重重障碍。也导致了我国水权二元结构的存在，即理论归国家全民所有，实质归地方部门所有。国家对水资源拥有的产权流于形式，水权的独占性、排他性转换为非排他性。
    2.水权的分离性。水权是指水资源稀缺条件下人们有关水资源权利的总和，其包括水资源所有权、使用权、转让权。其本应具有全面性、整体性、和恒久性。但依我国实际情况来看，并非如此，在我国水资源的所有权、转让权和使用权存在在严重的分离，其原因可以归结为我国的水资源管理体制所决定。国家把对水的经营权委托予地方部门，而地方部门并非水的使用者，他们通过再次转让，最后转移给最终的水使用者。在此过程中，水权的所有者，经营者和使用者发生了分离，才会导致水权的分离性的存在。建立一个完备的水权转让制度，对水资源的统一管理，优化水资源配置，杜绝水权的分离具有极其重要的意义，而我国现在对于水资源的转让制度还在探索阶段，解决其分离性并非一*之功。还需要积极的探索其完善之道。
    3.水权的外部性。外部性也称外部效果是指与本措施并无直接关系的其他因素所招致的效益和损失。水权就具有这样的外部性，它既有积极的外部经济性，也有消极的损失。其双面性表露无疑，我们以一定的流域为例，如果上游过多的利用水资源用以排污、发展工业，必定会导致下游水资源的利用率降低，乃至河流干枯，给下游灌溉、水产、渔政、旅游等密切相关产业带了巨大的损失。同样，如在上游修建大型水库，其可以增加就业，囤积过多水量在枯水期可以用于灌溉，可以发展养殖业，改善局部地区小气候，能给旅游等相关产业带了一定的外部效益。利用好水权的外部特征，可以提高水资源的利用率，为我国水资源的可持续发展提供有利的保障。
    4.水权交易的不平衡性。在我国水资源归国家或集体所有，水权的交易是在固定的所有权的前提下使用用权和经营权的交易或转让，交易的双方是两个不相同的利益的代表者，其地位也不竟相同。一方是作为代表国家行使水资源的管理权的行政机构，它负责审理取水许可证，出让水资源的使用权，另一方则是为获取利益的水资源经营者或使用者。他们双方在法律上是平等的，而在现实中，使用权的出让者可以凭借政府的权威对使用者施加影响，其具有垄断性，而使用者则不具备这样的优势，他们只能被动的加以接受。特别是水权的交易在腐败因素的影响下变的更加不平衡，其可以通过不正当的手段获取水资源的使用权。